Por José Alfredo Sabatino Pizzolante Abogado, Socio de la firma SABATINO PIZZOLANTE, Abogados Marítimos & Comerciales, Puerto Cabello, Venezuela. MSc (Wales), LL.M (Wales), MCIT (London)1.- JUSTIFICACION
Si la década de los noventa fue una de profundos cambios para la industria portuaria de América Latina, la primera década del milenio que ahora se inicia debería ser una de reflexión sobre el porqué y para qué de tales cambios.
En los noventa vimos como los distintos sistemas portuarios fueron poco a poco objeto de transformaciones, esto mediante procesos de privatización, descentralización y desregulación del sector, que si bien contribuyeron a optimizar operativamente nuestros puertos, aumentando así la productividad de los mismos, ayudaron muy poco a definir el rol a ser jugado por aquéllos, en el contexto nacional, regional y local.
El presente trabajo tiene como finalidad, pues, ensayar una respuesta sobre el Rol de los Puertos para el nuevo Milenio, aunque estamos conscientes que esta respuesta depende en mucho de los factores históricos, económicos, sociales y, particularmente, políticos que hacen vida común en cada país.
2.- LA EVOLUCION DE LOS PUERTOS
Los puertos constituyen, sin lugar a dudas, un importante elemento dentro de la cadena de transporte. Ellos pueden influenciar de manera significativa el costo final de un producto, por lo que cualquier estrategia económica de diversificación de exportaciones o abaratamiento de importaciones debe, necesariamente, tomar en consideración el funcionamiento y organización de los puertos comerciales.
No es por azar, entonces, que los programas de ajustes estructurales impuestos por el Banco Mundial y el FMI a los países en vías de desarrollo, imponen medidas tendientes a promover la descentralización y privatización de los servicios portuarios, pues ello resulta vital para corregir distorsiones económicas arraigadas por años en esos países.
América Latina no ha permanecido ajena a esa corriente de transformaciones ocurridas en el sector portuario. En efecto, los puertos de la región están experimentando profundos e interesantes cambios.
Hoy día los especialistas coinciden en que no es la privatización total de un puerto, incluida su administración, lo que determina el éxito de sus ejecutorias. Es la efectiva comercialización de un puerto, y no su privatización, lo que va a determinar el éxito de los cambios introducidos. Ese debe ser el gran reto de los puertos que ahora transitan el modelo de descentralización de gestión y privatización de servicios portuarios. La comercialización de un puerto, no obstante, es tarea difícil de enfrentar. Todo proceso de descentralización y privatización entraña un nuevo elemento al que hay que hacer frente, y ese elemento no es otro que el de la "Competencia". Bajo un modelo centralizado de administración portuaria es difícil que los puertos conozcan de la competencia inter-portuaria, es decir, puesto que todo va a un pote común no existe razón alguna para hacer las cosas distintas. Esa fue la realidad vivida por muchos de los puertos latinoamericanos.
No obstante, en un modelo de descentralización portuaria las cosas cambian sensiblemente, pues aquí la "Competencia" se hace presente, obligando a un puerto a diseñar estrategias comerciales que le permitan ganar nuevos clientes y, por consiguiente, ingresos, así como generar procesos de desarrollo local, regional e, incluso, nacional.
A lo largo de la evolución sufrida por los puertos, Naciones Unidas distingue tres generaciones muy bien definidas por las funciones que ellos cumplen en cada caso.
Así, el puerto tradicional que sirve tan solo como punto de transferencia de las mercancías de tierra al barco y viceversa, constituye un puerto llamado de la Primera Generación, este es el típico puerto que todos conocemos, y que coincide cronológicamente con los puertos tradicionales que existieron hasta la década de los 50. El puerto de la Segunda Generación es uno en torno al cual se desarrolla un área industrial que recibe la materia prima a través de aquél o que produce las mercancías que habrán de ser exportadas, tal es el caso del complejo portuario industrial de Fos, en Francia. Estos puertos corresponden a los llamados Puertos Industriales aparecidos en la década de los 60 y los 70.
Un puerto de Tercera Generación, en cambio, viene a ser un puerto que descansa sobre el mercadeo y el intercambio electrónico de datos (EDI), y cuya misión es la de convertirse en un centro logístico de distribución de cargas o una plataforma de exportación/importación. Acá el puerto deja de ser un ente pasivo dentro del flujo de mercancías, para convertirse en uno verdaderamente activo que traza estrategias y planifica un desarrollo integral de su área de influencia.
La vieja noción de los puertos como meros puntos de conexión agua-tierra-agua, entonces, cambió sustancialmente durante la segunda mitad del XX, animado claro está por los significativos cambios ocurridos en la industria naval y, muy especialmente, en la logística del transporte, así como las corrientes económicas que vieron en la "libre competencia", una herramienta fundamental para impulsar el desarrollo de los países.
3.- "GLOBALIZACION Y "COMPETENCIA" COMO FACTORES DE CAMBIOLa evolución experimentada por los puertos durante la segunda mitad del siglo XX, vino determinado en términos operativos y de ingeniería por la aparición de la unitización, la contenedorización y el desarrollo de la industria naval: elementos éstos que modelaron los modernos puertos que hoy tenemos, caracterizados por su gran calado, largos muelles, grandes patios y terminales especializados.
Sin embargo, esta transformación física de los puertos hubiese significado muy poco, de no haber sido por un acelerado proceso de "Globalización", el cual ha desatado la aparición de mercados comunes, bloques económicos, organizaciones mundiales de comercio y aduanas, todos elementos determinantes de innumerables transacciones comerciales, en las que los puertos juegan un papel fundamental.
La nueva realidad de ese mercado global, así como los procesos de privatización, descentralización y desregulación implantados, por otra parte, puede que coloque a un puerto en competencia con otros de un mismo país y, en algunos casos, con otros ubicados en países diferentes.
Todo lo anterior ha determinado que los puertos pasaran a convertirse de entes estáticos receptores de mercancías y pasajeros, a entes dinámicos buscadores de mercancías y pasajeros. Esto es particularmente cierto en el caso del Transbordo Marítimo, negocio éste en el que muchos puertos se han embarcado en cuantiosas inversiones, en su afán por conquistar la atención de los porteadores marítimos, incrementando así los negocios de un puerto mediante el aumento de las cargas movilizadas.
4.- LA FUNCION ECONOMICA, SOCIAL Y POLITICA DE LOS PUERTOS
Los puertos son un elemento esencial dentro de la cadena de transporte, en especial, si se les considera como puntos de interconexión modal. Al margen de la función operativa que los mismos juegan dentro del transporte marítimo, estos juegan una función económica que muchas veces no se analiza en su verdadera dimensión.
Economías sanas requieren de puertos sanos como un mecanismo que garantice el paso barato, rápido y seguro de las mercaderías a través de aquéllos, lo que a su vez contribuirá a hacer las importaciones más baratas en los mercados internos, y las exportaciones más competitivas en los mercados externos.
Quizás la función económica de los puertos, sea mejor advertida si se tiene presente, que un viejo reporte de la UNCTAD concluía señalando que los costos portuarios representaban entre un 50% y un 60% del valor total del flete en el tráfico de línea, entendiendo por costos portuarios aquellos relacionados con los gastos del buque en puerto, los cancelados a las administraciones portuarias por el uso del puerto mismo y, finalmente, los cancelados por la manipulación de carga. Siendo esto así, no cabe duda, que cualquier distorsión dentro del sistema portuario indefectiblemente, se reflejará en el costo final de las mercancías que pasan a través de un puerto en particular.
El puerto ideal será, entonces, aquel en el cual las variables que conforman el Costo Generalizado de Transporte: Costo, Tiempo y Riesgo, interactúen entre sí, proveyendo a las mercaderías de un lugar en el cual las mismas puedan ser manipuladas a bajo costo, en un tiempo razonable y expuesta al menor riesgo posible. Lo que en la práctica no resulta nada fácil, por el número de agentes intervinientes en la operación de transporte.
Aún en la República Argentina luego de implantadas significativas reformas en el sector portuario, un Estudio presentado por el consultor portuario Martin Sgut, por ejemplo, señalaba que las demoras por trámites, la legislación obsoleta y la falta de obras de infraestructura impactaban en un 7%, el valor FOB de los precios de los productos en ese país, ello pese a las desregulaciones y a las grandes inversiones en infraestructura portuaria. Es importante señalar que entre los factores identificados por el Estudio como causantes de ese sobrecosto están deficiencias en el dragado, tiempo de entrega de los equipos multimodales a los embarcadores, el proceso aduanero mismo, la inseguridad en los recintos portuarios, las limitantes de las vías de acceso, entre otros.
Como quiera que sea, desde la perspectiva de la Función Económica que juegan los puertos, entonces, la medida de la eficiencia económica nos viene dada por el coste global del paso de cada unidad de mercancía por el puerto. En este sentido, cuando la administración portuaria quiere contribuir a minimizar los costos de la cadena de transportes, su actuación debe promover la prestación de los servicios portuarios al menor costo posible.
Un hecho que no puede ser perdido de vista es que, a la par de la función económica jugada por los puertos, las diversas experiencias demuestran que los puertos pueden cumplir otras funciones distintas de aquélla, particularmente, en lo social y político. Por incómodo y delicado que parezca este hecho no puede ser ocultado.La función social de los puertos viene dada por la premisa de que aquéllos deben, al igual que en el pasado, ser fuente directa de trabajo para el sector de la estiba o manipulación de cargas, esto sin importar las variaciones de tráfico y cargas manipuladas, mucho menos el grado de modernización alcanzado por el terminal portuario.
Los problemas laborales pueden ser una barrera difícil de superar, tal y como lo ha experimentado el puerto de Santos, en Brazil, el cual a pesar de la privatización de su terminal de contenedores, todavía sufre los vicios resultantes de las prácticas sindicales, que tienen la potestad de nombrar el número de trabajadores por cuadrilla para realizar el trabajo portuario lo que, desde luego, ha incidido negativamente en el costo del manejo por contenedor, que todavía está por el orden de los USD 250/contenedor. La situación ha llegado a tal extremo que los operadores de ese puerto han tenido que recurrir a acciones legales, a fin de lograr decisiones de las Cortes, que les reconozca su derecho a utilizar sólo los trabajadores requeridos para operar determinado barco, y no el número mínimo exigido por los sindicatos.
Australia es otro de los países en los que las relaciones laborales dentro de los puertos han estado caracterizadas por la tensión y la violencia. Tiempo atrás Patrick Stevedores el mayor operador de ese país, tomó la resolución de despedir 2.100 trabajadores portuarios luego de que fracasaran las discusiones con el sindicato, lo que obligó a este último a acudir a una Corte.
Una Corte Australiana, mese atrás, falló en contra de una autoridad portuaria, la cual había contratado a trabajadores no sindicalizados casi un año y medio atrás, ordenando su reenganche inmediato y las compensaciones correspondientes.
Las malas prácticas en el sector de la estiba han dado lugar, incluso, a agrias diferencias entre países desarrollados. Estados Unidos, por ejemplo, ha venido presionando a Japón para que modifique la legislación laboral portuaria de ese país, la cual le otorga al Zenkoku Kowan -organización sindical que agrupa a los trabajadores portuarios- privilegios sobre la asignación del trabajo en los puertos, restringiendo la participación extranjera en la operaciones de estiba; la situación alcanzó tal extremo de que la Federal Maritime Commission amenazó con imponer a los porteadores japoneses multas por USD 100.000 por cada llamada a puerto americano, si Japón no procedía a la revisión de su legislación. Lo anterior determinó que recientemente Japón acordara la aprobación de una legislación que abrirá el negocio de la estiba en los 11 principales puertos, permitiendo la participación extranjera y desregulación del sector.
La función política de los puertos, asunto delicado éste, viene dada por la experiencia práctica que da cuenta de puertos, apetecibles por los partidos políticos para satisfacer cuotas de poder, financiar campañas, construir obras de naturaleza no portuaria y adjudicación de plazas de trabajo, en los dos últimos casos como mecanismo de captación de votos. Algunos puertos de Venezuela son un buen ejemplo de lo anterior, pero no se crea que esta realidad es exclusiva de los países en vías de desarrollo. A principios de este año, la prensa especializada daba noticia de algo curioso: el puerto de Miami estudia la posibilidad de imponer un impuesto adicional a los pasajeros de cruceros, para financiar un Stadium de Baseball a un costo de USD 400 millones, el argumento esgrimido por un Senador del Estado de la Florida, es que los turistas que arriban a Miami deberían financiar ese proyecto, porque muchos de ellos pasan por la ciudad sin gastar un centavo!!!.
5.- REFLEXIONES FINALES
Indudablemente el ROL a ser jugado por los puertos en el nuevo Milenio, dependerá en mucho de la percepción que se tenga sobre cuál debe ser la FUNCION de los puertos en un determinado país. Como lo dijéramos al principio, ensayar una respuesta sobre el punto no resulta fácil, toda vez que son diversos los factores que la influencian.¿Cómo serán, pues, los puertos de este Milenio? Indudablemente veremos muchos cambios en las décadas venideras, en términos de nuevos avances tecnológicos en los equipos de manipulación y transmisión electrónica de datos. Buques más grandes, quizás de 10.000 ó 12.000 TEUs, obligarán a mayores inversiones de infraestructura y dragados. Aumentará el uso de la tecnología AGV (Automated Guided Vehicle), el volúmen de TEUs/hora y la capacidad de movilización de contenedores/año por muelle.
¿Cuál será el Rol de los puertos para el nuevo Milenio? Aquí la respuesta parece mucho más sencilla, pues no hay duda que en las décadas por venir, veremos a los puertos incursionando cada vez más, en el negocio de la LOGISTICA, bien por sí o mediante asociaciones estratégicas, en el cual al tiempo que se presta los servicios convencionales de manipulación de carga, operarán centros de distribución, control de inventario vía telemática y demás operaciones que agregarán valor a la carga. Un interesante ejemplo de esto lo tenemos en el PSA-APP Distribution Pte. Ltd (PAD), un joint venture entre Asia Pulp & Paper Company Ltd. (APP) y el PSA por medio de la cual administran y operan un centro de distribución en el terminal de Pasir Panjang, el cual controla la re-exportación de productos de pulpa y papel desde la planta de APP en Indonesia, hacia Asia y Europa. No en balde, el "Libro Verde sobre los Puertos y las Infraestructuras Marítimas", preparado por la Unión Europea en 1997, declara como función de los puertos el actuar "como puntos de transferencia de la cadena intermodal de transporte".
Este ROL, no obstante, difícilmente podrá ser desempeñado por los puertos -en particular aquéllos de países en vías de desarrollo- a menos que previamente se definen los OBJETIVOS que se persiguen; se crea el MARCO LEGISLATIVO que siembre la seguridad jurídica; se garantiza el mecanismo por medio del cual los grandes CAPITALES puedan ser invertidos y, finalmente, se cuenta con un ENTE REGULADOR y/o COORDINADOR del sistema de portuario.
Con respecto a los OBJETIVOS, convenimos en que los puertos deben cumplir un papel fundamental como fuente generadora de empleo. Sin embargo, el ERROR es pensar que esa fuente generadora está en el sector de la estiba o manipulación de carga. Nada más alejado de la realidad. Los puertos continuarán siendo fuente generadora de empleo, pero en actividades secundarias, accesorias o indirectas. En este sentido, muchas son las plazas de trabajo que Centros Logísticos de Carga, Zonas Francas Industriales, Terminales Especializados, etc. pueden crear.
En relación al MARCO LEGISLATIVO, resulta imprescindible un conjunto legislativo que permita crear seguridad y certeza jurídica, muy especialmente, armonizar las diversas legislaciones que aplican a los puertos. En este sentido, resulta imperativo armonización de la legislación aduanera y la portuaria. Con ocasión del Simposio Interamericano de Cooperación entre los Puertos y las Aduanas, organizado por el Comité Técnico Permanente de Puertos de la OEA en 1998, se concluyó que puertos y aduanas deberían coadyuvar al tráfico eficiente del comercio y transporte, sin que necesariamente esta última renuncia a su rol de ente fiscalizador. "Mayores y mejores niveles de sistemas aduaneros y portuarios modernos podrán alcanzarse -podemos leer en el Informe Final del encuentro- en la medida que se introduzcan las reformas necesarias de su administración pública, se superen los procedimientos tradicionales y obsoletos que encarecen en forma onerosa las transacciones del comercio y exista un fuerte vínculo de cooperación y asistencia entre ambos organismos para la eficiencia del movimiento de carga y de pasajeros". No sin razón finalizaba recomendando el Informe que las autoridades competentes reconocieran y otorgaran la debida importancia a la relación inter institucional aduanas puertos, esencial para generar operaciones comerciales eficientes.Los CAPITALES requeridos necesitan de reglas claras, mecanismos de financiamiento y términos contractuales razonables. El capital privado es fundamental, pero también lo es el capital público. Un artículo aparecido en el "Journal of Commerce" al criticar un reporte preparado por el Departamento de Transporte de USA, llamaba la atención sobre el hecho de que los puertos de USA siendo propiedad de los americanos deberían ser mantenidos por los contribuyentes, y no tan solo por los porteadores como usuarios directos del sistema portuario. El autor concluía diciendo que si los puertos estaban allí para el bienestar colectivo, entonces, algún tipo de financiamiento público debería existir.En cuanto al ENTE REGULADOR y/o COORDINADOR, estamos convencidos sobre la necesidad de que el sector público retenga la función de supervisión, control y coordinación del sistema portuario, en el contexto del marco de una estrategia de transporte, e incluso como una forma de asegurar el bien colectivo, promover competencia y evitar monopolios, lo que resulta imprescindible en los esquemas de privatización. Quizás el mejor ejemplo de lo anterior podemos encontrarlo en la tragedia de Paddington, Reino Unido, ocurrido el año pasado, y accidente en el que perdiera la vida un gran número de personas, debido a fallas en el sistema de señalización de la vía ferroviaria. Las investigaciones que han seguido a tan lamentable hecho, revelan que Railtracks, la compañía que ganara la licitación para la administración y mantenimiento del sistema ferroviario, ha estado más preocupada por los resultados financieros de la privatización, que sobre con los estándares de seguridad que debe reunir ese sistema para el debido resguardo del público usuario. De hecho en la actualidad se habla sobre el establecimiento de una autoridad específica, que asumirá las funciones de seguridad y control sobre los entes privados que operan el sistema ferroviario, luego de operada la privatización. Traslademos este caso, por ejemplo, al campo de la protección ambiental o del medio marino.Pero aún en el evento de que las cuatro variables antes mencionadas, OBJETIVOS, MARCO LEGISLATIVO, CAPITALES y ENTE REGULADOR converjan para que los puertos puedan desempeñar el ROL ya descrito, nada podría hacerse sin la debida CAPACITACION del recurso humano, pues en esta época en que hablamos con tanta insistencia del HARDWARE y el SOFTWARE, estamos convencidos de que resulta imperativo prestar atención al HUMANWARE, ya que solo el elemento humano debidamente capacitado en el negocio marítimo-portuario, puede reflexionar día a día sobre el rol de los puertos y afrontar los cambios que el nuevo milenio habrá de traer.
